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论自贸区金融创新立法的完善

 论自贸区金融创新立法的完善

刘志云,史欣媛( 厦门大学 法学院,福建 厦门 361005)  

 摘要:从中央到地方出台的有关自贸区金融创新的法律法规在立法内容上既具有共性又不乏个性,并且革新了监管理念和监管方式,对我国自贸区金融创新的稳步发展发挥了有口共睹的积极作用。但相关法律法规亦存在诸多困境与弊端,主要表现为:严苛的市场准入制度抑制自贸区金融创新的活力,金融业务创新立法的滞后满足不了自贸区金融创新实践所需,以及不健全的风险防范机制难以有效规制自贸区金融创新风险。未来我国自贸区金融创新立法,应朝着制定相对宽松的自贸区金融创新市场准入制度、完善金融业务创新规则以及建立健全自贸区金融创新宏观微观审慎监管体系等三个路径推进。

关键词:自贸区;金融创新;立法实践;市场准入;业务创新;审慎监管

    在我国市场经济“新兴加转轨”的历史背景下,大力推进自贸区建设是全面深化改革、构建开放型经济新体制的必然选择,也是我国积极运筹对外关系、实现对外战略目标的重要手段和重大举措。日前,在上海、天津、广东、福建四大自贸区基础上,国务院于2017315正式批复新增建立辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等七个自贸区。至此,11个自贸区共同形成了东中西协调、陆海统筹的全方位、高水平对外开放新格局。其中,“自贸区试验成败的关键是金融制度创新。,} ca尽管我国11个自贸区的战略定位有所差异①,但根据国务院先后批准印发的11个自贸区总体方案之规定,深化金融领域开放创新皆为自贸区建设的重要任务。为发挥立法的引领和推动作用,近几年国务院、中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局、发改委等国家机构以及各地政府部门颁布了一系列法规,其中皆涉及金融创新的立法内容,及时回应了改革需求,因此广受好评。然而,我们在为自贸区金融创新立法取得的新成就欢呼雀跃的同时,更应理性地反思与检讨当前立法是否有助于推动金融创新?是否真正革故鼎新、对症下药地解决了当下的诸多困惑与问题? 遗憾的是,综观我国学界研究现状,目前相关研究呈现出“碎片化”特征,对我国自贸区金融创新立法进行系统性梳理与检视的著述尚付闲如。①鉴于此,在我国大力推进自贸区金融创新改革这一时代机遇下,梳理有关自贸区金融创新的法律法规,归纳其呈现的总体特征,基于此检视与反思立法存在的问题进而探寻完善进路,无疑具有重大而迫切的理论意义与现实意义。

一、问题缘起:自贸区金融创新的立法实践

    截至2017520,国务院先后颁布了上海、天津、广东、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等11个自贸区的总体方案,中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇管理局、自贸区所在地人大常委会、地方政府也陆续颁布了一系列法规,在一定程度上为自贸区金融创新的稳步发展提供了法制保障。整体而言,我国自贸区金融创新的法律规范呈现如下特征:

    其一,既有总体指引,又有具体方案。国务院在先后批准印发的11个自贸区总体方案中皆阐述了自贸区金融创新的指导思想,即“把制度创新作为核心任务,把防控风险作为重要底线”,及“发挥市场在资源配置中的决定性作用,探索转变政府职能新途径”等,且皆设有“深化金融领域开放创新”一节,对推进金融制度创新、增强金融服务功能等方面做出了宏观指导。与此同时,截至2017520,中国人民银行、银监会、证监会、保监会发布了《中国(上海)自由贸易试验区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则》《关于简化广东自贸区内相关机构和高管准入方式的实施细则》等39部法律文件,国家外汇管理局发布了《进一步推进中国(上海)自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则》《推进中国(福建)自由贸易试验区外汇管理改革试点实施细则》等七部法律文件,自贸区所在地人大常委会、人民政府发布了《中国(天津)自由贸易试验区条例》《中国(福建)自由贸易试验区管理办法》等41部法律文件。②上述规范对自贸区金融创新总体指引进行了充实与深化,使指引更具可操作性。如是,总体指引和具体方案相互协调,法律文件的层次多级且内容多元,为自贸区金融创新提供了有力的法制保障。

    其二,在立法内容上,有关自贸区金融创新之规定的共性与个性并存。③综合来看,目前《中国(广东)自由贸易试验区条例》《中国(福建)自由贸易试验区条例》《中国(天津)自由贸易试验区条例》中有关金融创新的规定大部分复制了《中国(上海)自由贸易试验区条例》的经验,包括建立与自贸区相适应的账户管理体系、开展跨境人民币贷款业务、试行资本项目限额内可兑换等内容。同时,考虑到自贸区功能定位的不同,自贸区金融创新的相关规定也存在明显的差异性。譬如,《进一步推进中国(上海)自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》表明了上海自贸区金融创新立法侧重于加强上海国际金融中心建设的联动机制;②《天津市人民政府办公厅关于加快我市融资租赁业发展的实施意见》《关于支持企业通过融资租赁加快装备改造升级的实施方案》等有关融资租赁专门法规的颁布体现出天津自贸区金融创新立法侧重于提升租赁业发展水平;《中国(广东)自由贸易试验区条例》《中国(广东)自由贸易试验区广州南沙新区片区建设实施方案》中的相关规定显示了广东自贸区金融创新立法侧重于推动适应粤港澳服务贸易自由化的金融创新;③《中国(福建)自由贸易试验区条例》《厦门经济特区促进中国(福建)自由贸易试验区厦门片区建设规定》中的相关规定彰显出福建自贸区金融创新立法侧重于推动海峡两岸金融合作。

    其三,实现了监管理念和监管方式的革新。由于金融创新存有风险,因而相应立法必然涉及监管问题。当前自贸区金融创新立法的一个亮点即为实现了监管理念和监管方式的革新。其中在监管理念上,相关立法强调由事前监管转变为事中事后监管。如上海市人民政府颁布的《进一步深化中国(上海)自由贸易试验区和浦东新区事中事后监管体系建设总体方案》提出上海自贸区建设应遵循“切实提高事中事后监管的针对性、有效性”的总体目标;⑤在监管方式上,相关立法要求强化综合监管和功能监管。现阶段我国自贸区混业经营程度逐渐加深,宏观金融结构日趋复杂化,既有的“分业经营、分业监管”监管制度框架正面临严峻挑战。对此,上海市政府办公厅专门发布了《发挥上海自贸区制度创新优势开展综合监管试点探索功能监管实施细则》(以下简称《实施细则》),提出“上海开展金融综合监管试点,探索功能监管”。应当指出的是,除上海之外,其他自贸区尚未出台有关金融创新监管理念和监管方式变革的专门性法律文件,不失为一种遗憾。

    无疑,从中央到地方出台的法律法规昭示出国家对自贸区先行先试的金融创新改革给予了足够重视。总体指引与具体方案的相辅相成,金融创新立法内容的共性与个性并存,事中事后监管理念的重塑与综合监管、功能监管方式的强化,为进一步全面深化金融改革,扩大金融对外开放提供了有益思路和经验。

二、自贸区金融创新的立法检视

近几年,各金融机构结合自贸区的功能定位和金融发展情况,不断创新金融业务,取得了不少经验及成果。①然而,严苛的市场准入制度、滞后的金融业务创新规则以及不健全的风险防范机制严重压缩了金融创新的发展空间,对自贸区金融创新的稳步推进形成一种现实梗阻。

    ()严苛的市场准入制度抑制自贸区金融创新的活力

    1.在机构准入方面,主体范围过窄且注册资本较高

    一方面,我国自贸区允许准入的从事金融业务创新的主体范围过窄。以广受热议的离岸金融为例,根据《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》《厦门经济特区促进两岸区域性金融服务中心建设条例》《平潭综合实验区条例》等法规的相关规定,目前我国仅对符合条件的中资商业银行开展离岸金融业务表明了支持态度。但事实上,外资银行在离岸业务方面有着丰富的经验和资金实力,早在20世纪很多外资银行就己在中国开展离岸业务。外资银行凭借其“低成本、低风险、优服务”等有利条件,基本上实现了本土化经营,积累了丰富的实践经验和客户资源,因而其在离岸金融领域理应大有作为。}z}目前一些外资银行也己参与到我国自贸区离岸金融市场交易中,如第一批进入上海自贸区的金融企业中共有10家银行,其中8家为中资银行,另外两家为花旗银行和星展银行等外资银行。[3]无疑,在各大外资银行纷纷落户自贸区发展离岸金融业务的背景下,拓宽离岸金融准入主体范围迫在眉睫。另一方面,我国自贸区金融业务创新的注册资本门槛过高。譬如,在跨境第三方支付领域,根据我国《非金融机构支付服务管理办法》(以下简称《办法》)9条之规定,申请从事支付业务的注册资本最低限额依经营范围的不同分别为1亿元人民币或3千万元人民币,且注册资本最低限额必须为实缴货币资本。②应当明晰,设置较高的注册资本将淘汰绝大部分新型中小支付企业,不利于市场功能的完善与经济的发展。据统计,截至20175月,获得国家外汇管理局颁布的跨境支付牌照的第三方机构仅有30家,其中支付宝、财付通、银联等传统支付机构在跨境支付市场占有相当大的市场份额。[#]《办法》设立的较高注册资本门槛,无疑进一步巩固了大型支付机构的竞争地位,新的小型支付机构难以进入跨境支付行业。

    2.业务准入实行审批制较为严格

    目前,很多自贸区金融创新业务被施以较为严格的审批制。譬如,在跨境第三方支付领域,根据国家外汇管理局发布的伎付机构跨境外汇支付业务试点指导意见》之规定,支付企业申请开办跨境第三方外汇支付业务须经外汇管理局分局的审核并出具正式书面文件;③在银行业务创新领域,目前上海、福建等自贸区皆推行了“银行业务创新监管互动机制”。该机制虽以个案突破的方式在部分非行政许可的领域先行先试,为银行创新业务遇阻时提供了“绿色通道”,但根据《中国银监会厦门监管局办公室关于试行自贸区银行业务创新监管互动机制有关要求的通知》之规定,银行在经自评、自证程序后依然需要获得银监局的许可。①显然,严格的审批制难以适应自贸区构建开放型经济新体制的需要,不利于激发市场活力。

    不可否认,严格的市场准入制度虽可在一定程度上阻却金融创新可能导致的负面经济效应和金融风险,但这与自贸区建设强调的金融自由化理念相悖离。自贸区以开放创新,建设“对外开放程度高’‘投资贸易便利化”的新型经济开放区为目标导向,而过高的准入门槛必将对金融创新的稳步开展形成掣肘。无疑,自贸区仍沿用区外严格的市场准入制度难以满足市场需求,自贸区金融创新亚须包容性与宽松型立法为其保驾护航。

    ()金融业务创新立法的滞后满足不了自贸区金融创新实践所需

    总体而言,目前自贸区金融业务创新立法框架的形成有赖于中国人民银行、银监会、证监会、保监会等金融监管机构分头研究和出台部门规章。然而,从中央公布的内容来看,法规中大多采用“可以,‘支拌r‘鼓励”等较为模糊、仅具有指导性不具有操作性的措辞,显然无法满足自贸区金融业务创新的实际诉求。②此时,自贸区地方立法成为推进金融业务创新的最佳法制保障。应当承认,地方立法可充分发挥地方政府积极性,不仅有利于弥补国家制定新法或修改旧法时间较长的缺陷,更有助于制度创新和改革。[5]诚如学者所言:‘地方立法可利用国家先行先试的政策优惠,将政策优势转化为法律优势,巩固和促进本地的改革开放。rr [6]故而自贸区地方立法对于金融业务创新的稳步推进发挥着重要功用。然而,对于实践中己出现的金融业务创新,目前自贸区地方法规存在明显的滞后性,主要表现为:

    首先,融资租赁公司兼营商业保理业务的规则、资金管理等事项尚不明晰。以天津自贸区为例,天津自贸区一直以来将融资租赁业视为重点发展领域。根据《国务院办公厅关于加快融资租赁业发展的指导意见》的相关规定,允许融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保理业务。③但截至目前,天津自贸区针对融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保理业务仅专门印发了只有3个条文的《市商务委市市场监管委关于融资租赁企业兼营商业保理业务有关问题的通知》,对于业务规则、资金管理等事项缺乏明确规定。

    其次,缺乏人民币跨境使用业务的具体细则。以广东自贸区为例,人民币跨境使用业务乃广东自贸区金融改革创新的一大亮点。根据《中国(广东)自由贸易试验区条例》规定,广东支持自贸区相关企业开展集团内跨境双向人民币资金池业务,鼓励探索自贸区内的金融机构与港澳地区同业开展跨境人民币信贷资产转让业务。④但其后并未出台具体细则予以明确指引,使得集团内跨境双向人民币资金池、跨境人民币信贷资产转让等业务难以顺利开展。

    最后,海峡股权交易业务创新的具体操作方案有待完善。福建自贸区以促进海峡两岸金融合作为发展重点与特色,海峡股权交易中心在两岸金融合作先行先试上进行了有益探索。目前《区域性股权市场监督管理试行办法》《福建省人民政府办公厅关于推进海峡股权交易中心建设的若干意见》为海峡股权交易业务创新的开展提供了一定的法制保障,但有关两岸金融合作先行先试平台的运作、大陆台资企业上柜融资业务的操作规则等缺乏具体细则,亚待中央与地方出台相关法规予以进一步明晰。

    从深层次上看,自贸区地方金融业务创新的立法滞后,究其原委,在于我国实行的中央集中垂直金融监管体制严重压缩了自贸区地方金融创新的发展空间。在此监管体制下,金融资源统一和集中于中央金融监管部门,地方在其中主要扮演地方金融风险责任处置的角色,地方拥有的金融监管权微乎其微。[7]其中,地方金融规则制定权作为地方金融监管权的重要内容之一,[A]必将受到极大的限制,导致自贸区所在地人大常委会及政府无法进一步出台促进金融创新的具体细则,阻滞了自贸区地方金融创新的顺利进行。地方金融创新立法的权力受限的状况,在很大程度上源于中央对于地方金融监管能力的质疑与担忧。一方面,在GDP增长为核心的政策考评下,地方会有为经济发展而进行盲目金融创新的冲动。如学者所指出:‘在以GDP为中心的绩效考核下,地方政府演变成为一味的追求经济增长和投资政绩的经济建设型政府。rr [9]另一方面,1994年分税制改革后,财权上收中央而事权下放地方的趋势导致地方财权与事权出现了严重的不匹配,由此地方政府极力寻求介入金融资源的配置来解决因分税制改革而导致地方财政“入不敷出”的问题。此外,地方政府投融资体制、土地制度等设计的不完备,也进一步加剧了地方以发展为旨趣的“融资”功能代替了以安全为核心“监管”功能的生成与深化。Ciol尽管中央对金融监管权下放自贸区地方政府后可能被滥用的担忧与考量不无道理,但综合来看,自贸区金融创新立法权力的不足,无助于各自贸区金融创新的顺利行进,反而会进一步加剧地方为争夺金融资源的“黑箱操作”以及对金融创新风险的忽视。无疑,这有碍于自贸区金融创新旨在推动整个金融体系从金融抑制迈向金融自由的重要功能之实现。是故,中央适度放权,合理界分中央与地方的金融监管权责乃推动自贸区金融创新稳步发展的大势所趋与必经之路。

    ()不健全的风险防范机制难以有效规制自贸区金融创新风险

    金融创新必然伴随着风险,而自贸区以资本项目可兑换、人民币国际化和利率市场化的金融开放为改革的主要内容,其所引发的风险亦将成倍放大。o}」是故,更应通过法律完善风险防范机制,以阻滞自贸区金融创新的负外部性。但是,当前立法表明,我国自贸区金融创新风险防范机制存在诸多缺憾,具体表现如下:

    1.宏观审慎监管缺位

    “现代金融市场具有高度关联性,往往牵一发动全身,任何单一风险处置不当,都可能引发金融系统动荡。; Uz7 2008年由次贷危机引发的全球金融危机表明,传统的微观审慎监管不足以应对严重系统性风险和维护金融稳定。故而,在微观审慎监管框架之上,构建一个全方位的金融业宏观审慎监管框架己成为后危机时代发达经济体金融监管改革的主要方向。①然而,纵览有关自贸区金融创新的法规不难发现,我国对自贸区金融创新的监管更多是停留在微观层面,出台的自贸区相关法规大多是强调“人民币跨境使用”“融资租赁”等具体制度的创新与监管,而从整体出发针对自贸区金融创新进行宏观审慎监管的专门性规定付之闲如。例如,《中国人民银行广州分行关于支持中国(广东)自由贸易试验区扩大人民币跨境使用的通知》针对人民币跨境使用业务规定了有关风险监测与管理的具体措施;①《关于支持福建自贸试验区融资租赁业加快发展的指导意见》针对融资租赁业务提出了有关风险防控的相应建议。②显然,上述法规皆从单一领域出发对其风险进行针对性地防范与应对,宏观审慎监管严重缺位。此外,尽管相关自贸区法规也提到了“宏观审慎监管”,但过于原则化的规定远不能满足实践所需。譬如,《厦门经济特区促进中国(福建)自由贸易试验区厦门片区建设规定》仅笼统地提出“在宏观审慎管理框架下,建立与自贸试验区相适应的账户管理体系”。③但是,相关细则至今尚未出台,使得上述意见中的宣示性规定被束之高阁,形同虚设。总之,目前自贸区金融创新尚未形成完善可行的宏观审慎监管法律框架。

    2.微观审慎监管粗疏

    其一,有关离岸金融、跨境双向人民币资金池、跨境第三方支付、跨境股权投资、保险公司资产证券化等自贸区金融业务创新的规定过于原则化,缺乏具体细则。在中央层面,中国人民银行发布的《关于金融支持中国(广东)自由贸易试验区建设的意见》、银监会发布的《中国(福建)自由贸易试验区银行业监测制度(试行)》等相关规定对于金融业务创新的监管规定较为模糊④,缺乏可操作}h},其后亦未出台具体实施细则;在地方层面,自贸区所在地人大常委会及政府出台的法规呈现出“重创新而轻监管”的倾向。如《中国(广东)自由贸易试验区条例》《天津市人民政府办厅关于加快我市融资租赁业发展的实施意见》等法规有关监管的条文屈指可数。⑤

    其二,忽视自贸区金融消费者的权益保扒“自贸区金融消费者的权益保护是微观审慎监管的重要内容之一。m  [I3]然而,目前我国有关自贸区金融创新的法律文件中提及金融消费者保护的规定寥寥无几,凸显了对金融经营者创新的支持而弱化了对金融消费者权益的保护。譬如,在《中国(福建)自由贸易试验区总体方案》《中国(河南)自由贸易试验区总体方案》中,国务院只用“构建跨境个人投资者保护制度,严格投资者适当性管理”⑥、‘建立健全自贸试验区金融消费者权益保护工作机制”⑦寥寥数语对金融消费者保护作了概括性规定,其后并无相关实施细则,难以形成对金融机构的刚性制约。又如,《中国(上海)自由贸易试验区条例》《中国(广东)自由贸易试验区条例》也仅提出“应落实金融消费者和投资者保护责任”⑧、“自贸试验区应当建立个人跨境投资权益保护制度,严格投资者适当性管理”等概括性要求,同样缺乏实施细则予以细化。

三、自贸区金融创新的立法优化

    ()制定相对宽松的自贸区金融创新市场准入制度

    金融市场化是我国金融改革的方向,亦是自贸区推进金融开放创新必须坚持的理念。为此,自贸区应当在金融创新领域制定相对宽松的自贸区金融创新市场准入制度,进一步减少行政审批干预,简政放权,发挥市场在金融资源配置中的决定性作用。

    1.在机构准人方面,适当扩大主体范围及降低注册资本。一方面,建议适当扩大自贸区金融业务创新的主体范围。仍以离岸金融为例,诚然,出于维护金融稳定的监管口的,对离岸金融市场准人的主体范围严格把关,确实可在一定程度上保障金融秩序,防范金融风险,但这是以牺牲市场的部分活力为代价的,减损了金融效率。Cial事实上,口前各国对于离岸金融的市场准人普遍实行国民待遇原则,核心要义为国籍不再是决定待遇差别的条件,原则上任何国籍的金融从业者都可以进人离岸金融市场从事交易。如美国、欧洲、开曼群岛等离岸金融市场的准人主体皆较为宽泛。

因此,我国理应将在自贸区内从事离岸金融业务的外资银行及其分支行纳人到离岸金融市场准人的主体范围,从立法上明确外资银行开展离岸金融业务的权利和义务,这不仅符合GATS规则,同时也是全面开展离岸金融业务、履行我国人世承诺的需要。另一方面,调整与细化注册资本金要求。具体到跨境第三方支付领域,我国自贸区应发挥推进改革和提高开放型经济水平的试验田的积极作用,各自贸区可结合本区域实际情况考虑出台专门的《第三方支付机构跨境外汇支付业务管理办法》来调整与细化第三方支付企业的注册资本要求。具言之,我国可以适当降低跨境第三方支付企业的注册资金,同时规定自持资金与当期未兑现电子货币的相关财务负债额或相关财务负债总额平均值的一定比例要求,从而在风险可控的前提下放宽市场准人条件。

    2.业务准人逐步推行备案制。口前,建议利用自贸区先行先试的政策环境,逐步将自贸区内金融业务创新的准人方式由审批制改为备案制。前已述及,跨境第三方支付机构开展跨境外汇支付业务的审批制不利于其跨境支付业务的创新能力和国际竟争力的提升,而在“一带一路”战略背景下,跨境电商、出境旅游的迅猛发展将进一步促进企业和消费者对跨境支付需求的增长,由此我国更有必要为跨境支付行业提供更为有利、宽松的发展空间。具言之,跨境外汇支付业务市场准人的备案制可以参考中国人民银行上海总部印发的佚于上海市支付机构开展跨境人民币支付业务的实施意见》的相关规定,即跨境外汇支付业务的申请无须历经外汇管理局分局的审核和出具正式书面文件,只要在开展相关业务之日起7天内将申请材料提交至外汇管理局分局进行备案即可。

此外,对于前文所言的“银行业务创新监管互动机制”应作进一步的创新,银行只需提交符合《中国银监会厦门监管局办公室关于试行自贸区银行业务创新监管互动机制有关要求的通知》规定的证明材料和评估材料并进行备案即可开展创新业务,而无须获得银监局的批准。

    ()完善金融业务创新规则

    立法先行是自贸区通行的国际惯例。[I S]自贸区金融业务创新日新月异,亚须中央和地方积极制定相关法规,切实增强条文的可操作性,为金融业务创新提供法制保障。中央有必要适度放权,重新科学界分与划定金融监管权责,构建中央与地方有机结合的双层金融监管体制。就目前来看,可以在法律层面上明确自贸区所在地政府及自贸区管理委员会(以下简称“管委会”)为自贸区地方金融监管主体。其中,根据《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》相关规定,管委会为市政府派出机构。②这意味着管委会不具有独立的行政主体地位,不可避免受到政府干预。对此,建议提高管委会法律地位,将其界定为派出机关而非派出机构,赋予其独立的金融监管权责。[16]如此,形成中央与地方有机结合的双层金融监管体制,充分发挥地方监管的能动性。此外,为消减中央对地方融资冲动的担忧,还应做到赋权与限权并举,构建自贸区地方金融监管权的监督机制。我们认为,引入社会权力可作为监督自贸区地方金融监管权力运行的有力举措。17]其中,在金融规则制定权层面,引入社会权力主要意味着改变了既往的单纯由各个地方金融机构参与到金融监管中的局面,从而积极引入地方金融行业协会、金融消费者等社会主体参与地方金融规则制定与监督。

    具体到自贸区金融业务创新规则的内容层面,建议作出如下完善:

    首先,细化融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保理业务的业务规则。上海自贸区管理委员会于20142月出台的《中国(上海)自由贸易试验区商业保理业务管理暂行办法》明确指出:‘从事商业保理业务的企业,是指在自贸试验区内设立的内外资商业保理企业和兼营与主营业务有关的商业保理业务的内外资融资租赁公司”③;整个条文亦针对融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保理业务设定了具体规则。对此,建议其他自贸区可借鉴上海经验,由自贸区所在地政府或管委会出台专门的自贸区商业保理业务管理办法,细化融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保理业务相关规定,重点应涵盖兼营商业保理业务的融资租赁公司的设立条件、与主营业务有关的商业保理业务的具体范围、兼营商业保理业务的申请程序、资金管理、经营监管等事项。

    其次,完善人民币跨境使用业务规则。目前,中国人民银行发布的《中国人民银行上海总部关于支持中国(上海)自由贸易试验区扩大人民币跨境使用的通知》等法规仅仅对人民币跨境使用从宏观层面作了一个概括性规定,各自贸区普遍缺乏针对跨境双向人民币资金池等具体业务的实施细则。值得一提的是,针对跨境人民币贷款业务,广东省出台了《广东南沙、横琴新区跨境人民币贷款业务试点管理暂行办法》《前海跨境人民币贷款管理暂行办法》等具体细则,为其他自贸区跨境人民币贷款业务的开展起到了很好的示范作用。故而建议其他自贸区亦应针对本区域发展的实际情况,适当复制广东经验,制定有关跨境人民币贷款、跨境双向人民币资金池等业务的实施细则。

    再次,填补海峡股权交易业务创新立法空白。在中央层面,目前我国在两岸金融合作上没有专门的立法,仅在2009和台湾签订了俩岸金融监管合作谅解备忘录》及其后陆续签订的俩岸金融合作协iX))《两岸银行业监督管理合作谅解备忘录》等五大协议,对两岸金融业务的开展缺乏权威性的法律规范。故而建议中央尽快出台两岸金融合作的专项法规,为福建自贸区两岸股权交易业务的开展提供顶层指引。同时,福建自贸区所在地人大及政府相关部门亦应充分发挥自贸区先行先试的试验田功能,结合近几年股权交易业务发展情况制定相应的实施细则,从而既为两岸股权交易业务创新提供法制保障,又为中央出台两岸金融合作专项法规积累有益经验。

    同理,对于跨境股权投资业务、跨境融资租赁业务、保险公司资产证券化业务等金融业务创新,我国自贸区立法亦应细化相关规定,囿于文章篇幅,在此不作深入探讨。

    ()建立健全自贸区金融创新宏观微观审慎监管体系

    “金融创新不能成为脱缀之马,而必须置于金融监管的有效射程之内。为有效防范自贸区金融创新引发的风险,建议采取如下措施:

    1.构建宏观审慎监管体系

    其一,明确自贸区宏观审慎监管主体。目前,我国尚未成立金融业宏观审慎监管的专门性机构①,国家层面的宏观审慎监管主体尚未明确,自贸区内的宏观审慎监管自然难以有效运行。是故,厘定宏观审慎监管的机构设置实属必要。对此,建议在中国银行内部成立“金融稳定监管委员会”作为宏观审慎监管机构,成员为中国人民银行、银监会、证监会、保监会、财政部、发展改革委等部门。[I9]一方面,委员会主席由高于中国人民银行、银监会、证监会、保监会的国务院副总理或国务委员担任,在处理各方利益博弈关系方面更具权威性。另一方面,设立金融稳定监管委员会对既有金融监管格局仅作了微调,改革成本相对较低。在自贸区层面,可在各自贸区设立金融稳定监管委员会分会,由其结合自贸区金融创新改革现状专门制定相关宏观审慎监管政策。如此,实现了宏观审慎监管主体从国家层面到自贸区层面的自上而下的改革。

    其二,构建自贸区宏观审慎监测指标体系。宏观审慎监管的核心内容即为建立宏观审慎监测指标体系。一方面,宏观审慎监测指标体系的构建亚须更新观念。长期以来,我国一直实行的是微观审慎风险监测制度,即侧重于对单个金融机构的风险进行识别、评价和预判。[20]而宏观审慎监测制度与微观审慎监测制度在监测指标的选择方面必然存在显著差异。故而我国应跳出微观审慎监测视角,结合自贸区金融创新实际情况,与时俱进地对宏观审慎监测指标体系进行变革和创新。另一方面,自贸区宏观审慎监测指标的选取应秉持系统性原则。具体而言,金融市场的整体性、金融产品的关联性以及金融风险的传染性,决定了自贸区不可能游离于中国宏观审慎监管体制之外。

因此自贸区宏观审慎监管指标的选取既要评估自贸区内金融机构的风险状况,也要将其同全国金融系统和宏观经济的总体性变化相联系。

    2.深化微观审慎监管改革

    其一,中央金融监管部门和自贸区所在地人大常委会及政府应针对不同金融创新业务出台专项法规,细化监管规定。其中,在监管对象方面,应将离岸金融、跨境双向人民币资金池、跨境第三方支付等各种创新业务涵盖在内,严防出现“监管空心”和“监管死角”。在监管内容方面,重点在于建立一套完善的事前风险预警、事中危机应对和事后危机处理机制。主要包括:建立类似新加坡的影响评估即公共风险评估框架和技术风险评估制度或香港的骆驼评级法,对自贸区内所有的金融机构实行统一的综合评级或风险评估;以现场检查、非现场检查、审查监管会议等方式对金融机构实行审慎监管;建立信息披露制度,以提高金融市场交易透明度;建立金融机构的破产处置制度,提高金融机构的危机应对能力,从而使个别危机不至于造成系统性的影响;等等。

    其二,加强自贸区金融消费者的权益保护。其中,自贸区多元化金融消费纠纷处理机制乃金融消费者保护领域的重要问题。近几年上海、广东等自贸区对多元化金融消费纠纷处理机制进行了有益探索①,遗憾的是,上海、广东至今尚未出台专门性法规来规范多元化纠纷解决机制,不利于改革的进一步深化。对此《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》作为全国第一部促进多元化纠纷解决机制建设的地方性法规,满足了人民群众的多元化纠纷解决诉求,为其他自贸区立法提供了良好的示范作用。

四、结语

    伴随我国金融市场的发展成熟以及人民币国际化的持续推进,自贸区金融创新的步伐将不断加快,在此过程中完善自贸区金融创新法制建设也是必然选择。近几年从中央到地方出台的法律法规及时回应了自贸区金融创新需求,其中不乏制度创新值得赞许与学习。

    但改革必然是在不断试错的荆棘道路中艰难推进。严苛的市场准入制度、滞后的金融业务创新规则以及不健全的风险防范机制严重压缩了金融创新的发展空间,对自贸区金融创新的稳步推进形成一种现实梗阻。为此,自贸区金融创新立法应制定相对宽松的自贸区金融创新市场准入制度、完善金融业务创新规则以及建立健全自贸区金融创新宏观微观审慎监管体系,从而进一步深化自贸区金融创新改革。

    当然,立法总是跟不上现实变化的脚步。处于社会深刻转型的中国,自贸区复杂多样的金融创新考验着立法者的智慧。在未来的自贸区金融创新立法征途中,尚存在着诸多难点和重点问题,仍需专家学者展开深入的理论研究与实践探索。

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